La planificación en la contratación pública local en los pequeños y medianos municipios (PYMEL)

A diferencia de los artículos anteriores de este blog, en el que siempre hemos tratado de profundizar en el ámbito jurídico de las problemáticas de las entidades locales y de la Administración, hoy traemos un aspecto muy diferente pero también muy necesario en el ámbito de la Administración Pública que es la planificación. En concreto, nos centraremos en la contratación pública local y en la necesidad de que por parte de estas entidades se aborde de forma sistemática una forma de actuación que permita mejorar el área de contratación, facilitando la aplicación de la –nada sencilla- Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público.

Sobre esta cuestión, tuve la oportunidad de impartir el webinar organizado por PECOP titulado “La planificación de la gestión de la contratación en una pequeña entidad local (PYMEL)”  que dejo a continuación por si resulta de interés.

Por tanto, a lo largo de este artículo expongo las principales cuestiones que en mi opinión deben abordarse a la hora de planificar la contratación pública local de los pequeños y medianos municipios (PYMEL), término acertadamente acuñado por José Miguel Carbonero en el Congreso Internacional de Contratación Pública de 2019 y que nos sirve a todos aquellos que nos dedicamos a estas entidades, a que se visibilice una realidad que es muy distinta de otros municipios con mayor población y consecuentemente, con más recursos.

1. ¿Necesitan las PYMEL un plan de mejora de la contratación pública?

En los últimos años la realidad de los pequeños y medianos municipios ha consistido en que la mayor parte de la contratación pública local se ha articulado a través de esta contratación menor, de tal forma que solamente de forma esporádica u ocasional se licitaban algunos contratos anuales que por su cuantía, por supuesto, no podían ser catalogados como menores -y que además, se solventaban a través del procedimiento negociado sin publicidad-, siendo los procedimientos abiertos prácticamente una excepción en el ámbito de los pequeños y medianos municipios.

Es responsabilidad de las entidades locales, por tanto, programar su contratación pública. Si bien, resulta obligatoria para aquellos contratos sujetos a regulación armonizada, es potestativa en el resto de los contratos (“podrá” señala el art. 29.4 LCSP). No obstante, en referencia a esto último, apunta MARTÍNEZ FERNÁNDEZ[1] que la planificación de la contratación ha sido recomendada en numerosas ocasiones tanto por órganos consultivos como fiscalizadores, destacando el Informe del Tribunal de Cuentas 1.272, de 22 de marzo de 2018, en el que “se insta a extremar el rigor en las fases de planificación previas a la contratación para evitar urgencias innecesarias en la tramitación de los procedimientos y periodos sin cobertura de prestaciones, y asegurar con ello la mejor descripción técnica de las necesidades a cubrir, una correcta presupuestación de los contratos y la mejor selección posible de los contratistas”.

            Por ello, pese al carácter potestativo del art. 29.4 LCSP, resulta evidente que sin una planificación previa de la contratación de la entidad local, difícilmente van a poderse cumplir otras exigencias de la Ley, como sucede por ejemplo, con la regulación de los contratos menores.

            Por tanto, ¿necesita los pequeños y medianos municipios un Plan de mejora de contratación pública? A nuestro juicio, sí. Puede configurarse como un Plan de mejora, un Plan de implantación, un Plan estratégico o cualquiera otra modalidad de Plan. Lo que se pretende, en todo caso, es lograr una planificación en la contratación pública local.  

2. ¿Tienen las PYMEL medios para afrontar un plan de mejora de contratación pública?

Lo cierto es que la Ley ha supuesto un incremento de las funciones de los departamentos de contratación (si es que los Ayuntamientos disponen de éste, algo que no sucede en los más pequeños), pero no ha ido acompañado en la mayoría de los casos de los medios materiales y personales suficientes para abordarlos. Esta es una realidad que no puede ser ignorada a la hora de diseñar el Plan de mejora y que además debe constituir el punto de partida inicial de la planificación de la contratación pública.

La cuestión no resulta baladí, pues si la organización se encuentra colapsada con la tramitación de la contratación menor y la actualización de los pliegos a la nueva Ley, difícilmente dispondrá del tiempo suficiente que requiere un estudio exhaustivo de la situación real de la contratación local, así como del planteamiento de posibles soluciones que permitan mejorar los procesos establecidos.

Siendo consciente de que es demasiado pretencioso pretender que una entidad local paralice su actividad diaria para desarrollar un Plan de mejora, sí que consideramos que este Plan puede ser diseñado de forma sencilla por el Secretario-Interventor en los municipios pequeños o por el Secretario en aquellos más grandes. Del desborde de funciones que sufren los Funcionarios con Habilitación de Carácter Nacional no corresponde explayarse ahora, pero consideramos que son éstos funcionarios los que deben abordar el cambio dentro de la organización y es por ello, por lo que nos atrevemos a realizar esta sugerencia.

No obstante, consideramos que también resultaría interesante que esta cuestión se abordara por las Diputaciones Provinciales, dentro de la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a las entidades locales que éstas tienen encomendadas al amparo de lo dispuesto por el art. 361.b.) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, a fin de facilitar las funciones que desempeñan los Secretarios-Interventores en los municipios de menos de mil habitantes.

3. El Plan de mejora de contratación pública.

El Plan de mejora no es más que recoger en un documento cuáles son los objetivos que la organización pretende conseguir a medio y largo plazo en relación con la contratación pública, y que además, dicha estrategia sea conocida por todos los empleados públicos de la entidad local. Esto último es fundamental porque si la estrategia es conocida, puede ser compartida, de tal forma que así exista una mayor adherencia al proyecto y por consiguiente, se incrementen las posibilidades de éxito en su implantación.

3.1. Diagnóstico de la situación real del Ayuntamiento.

Consideramos que este apartado es fundamental y debe ser lo más exhaustivo posible. Se trata de definir todos aquellos aspectos que inciden, tanto de forma positiva como negativa, en la contratación pública de nuestra organización. Si bien es cierto que la idiosincrasia de cada Administración difiere de unas a otras, consideramos que pueden existir elementos comunes a muchas organizaciones, y es por ello, que expondremos a continuación brevemente algunas de las principales problemáticas que pueden existir en nuestra entidad local.

3.1.1. Uso excesivo de la contratación menor.

El uso excesivo de la contratación menor en las entidades locales es actualmente una práctica consolidada, extraordinariamente frecuente y que requiere un cambio de paradigma en la gestión de las organizaciones. No es nada extraño encontrar un importante volumen de contratos que en las PYMEL se realizan a través del contrato menor.

3.1.2. Falta de planificación de la contratación pública local.

Esta problemática es consecuencia directa de la anterior. Ante la existencia de numerosos contratos menores que permitían la gestión ordinaria municipal, nunca se había planteado por las corporaciones la necesidad de planificar la contratación administrativa. Si a cada necesidad se ha dado respuesta mediante la tramitación del correspondiente contrato menor, es evidente que la planificación nunca ha sido una prioridad.

El diagnóstico de si nuestra organización adolece de falta de planificación es tan sencillo como preguntarse si es posible conocer cuáles son las necesidades de contratación que surgirán en los próximos meses. Es muy probable que dar respuesta a esta pregunta se convierta en un cometido imposible. Y ello porque respecto de las licitaciones, seguramente no existirá ningún documento en el que se recojan los contratos adjudicados, su plazo de ejecución o la fecha de finalización de éstos.

3.1.3. Falta de medios materiales y personales.

En un municipio de menos de mil habitantes[2], en el que el personal del Ayuntamiento se limita al Secretario-Interventor y a uno o dos auxiliares administrativos que deben prestar los servicios de Secretaría, de Intervención y de Tesorería, la tramitación de cientos de expedientes de contratación se convierte en la peor versión de David contra Goliat, porque además en este caso, Goliat no es que no resulte vencido, sino que sus efectos son devastadores.

3.1.4. No utilización de la contratación electrónica.

La implantación de la contratación electrónica se ha desarrollado de forma desigual por las entidades locales, de tal forma que encontramos Ayuntamientos cuya contratación electrónica funciona con absoluta normalidad, frente a otras entidades que siguen realizando licitaciones en soporte papel, pese a que los Tribunales Contractuales vienen anulando las cláusulas de los Pliegos de Cláusulas Administrativas que incluyen la presentación de ofertas en papel (Resoluciones 1077/2018 y 632/2018 de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, entre otras).

3.2. Implantación del Plan de Mejora: Definición de las líneas estratégicas, objetivos y actuaciones.

Una vez hemos radiografiado la situación real de nuestra entidad local, la cual adolecerá seguramente de una o varias de las problemáticas que señalábamos anteriormente, es el momento de abordar cuáles son las principales directrices que deben fijarse, a fin de mejorar los expedientes de contratación de la organización.

Resulta aconsejable fijar en primer lugar las estrategias y los objetivos que se pretenden conseguir, a fin de continuar especificando las acciones concretas que se van a realizar para conseguir la finalidad perseguida por la organización. Ello debe ir acompañado, a su vez, de un calendario realista de implantación, siempre teniendo en cuenta los medios personales y materiales de los que dispone la organización.

Se proponen a continuación algunas de las líneas estratégicas que pueden facilitar la mejora de los expedientes de contratación de las organizaciones:

3.2.1. Coordinación de las áreas implicadas en materia de contratación pública local.

No cabe duda de que la falta de coordinación entre las áreas y el Departamento de contratación supone el principal obstáculo a la hora de poder mejorar los procedimientos de licitación del Ayuntamiento. En aquellas entidades locales en las que no existe planificación, se encuentra como denominador común la falta de colaboración entre los Departamentos. Sin embargo, la fluidez entre éstos debe ser fundamental pues sin ella, la planificación no resulta posible.

3.2.2. Mejoras en la ejecución de los contratos. Nombramiento del responsable del contrato.

La nueva Ley de contratos ofrece una oportunidad en relación con la ejecución de los contratos que no debe dejarse escapar. Hablamos del responsable del contrato. Ya abordaremos con más detalle en este blog la figura del responsable del contrato. Simplemente, dejaremos apuntado que esta nueva obligación, recogida en el art. 62 LCSP debe ser planteada como una oportunidad real de supervisar adecuadamente la ejecución de los contratos. En muchas entidades locales, existe una importante falta de atención a la ejecución de los contratos, de tal forma que desde el mismo momento en el que se adjudican los contratos por el órgano de contratación, desaparece el foco de atención sobre el contrato, solamente recurriendo a él nuevamente cuando existe algún problema con éste, que además no se resuelve empleando todos los medios que la LCSP ofrece.

3.2.3. Reducción de la contratación menor mediante la licitación progresiva de los contratos menores.

Como ya hemos puesto de manifiesto con anterioridad, la contratación menor constituye el centro de la contratación en los pequeños municipios, por lo que, pese al deseo del legislador, la desaparición de éstos está lejos de suceder. Como hemos manifestado en numerosas ocasiones, se trata de diseñar un Plan que sea realista, y a la hora de abordarlo, debemos ser realistas con la situación real de nuestro Ayuntamiento. ¿Es posible disminuir la contratación menor de los Ayuntamientos? Por supuesto que sí, pero requiere de un esfuerzo constante y duradero en el tiempo que necesita además, la implicación de toda la organización.

De conformidad con la LCSP, las modalidades contractuales que se proponen como alternativa a los contratos menores son las siguientes:

  •  Sistemas para la racionalización de la contratación de las Administraciones Públicas.
  • Contratos de suministros o servicios de forma sucesiva por precios unitarios (D.A. 33ª LCSP).
  • Procedimientos abiertos simplificados y supersimplificados.

3.2.4. Control de los expedientes de contratación que se encuentran en tramitación.

La falta de planificación suele ir acompañada en numerosas ocasiones, de falta de organización del departamento de contratación. Bien porque el área nunca ha existido, bien porque siempre ha estado infradotado o simplemente porque no se le ha dedicado a esa área la importancia que creemos que merece, lo cierto es que en numerosas entidades locales no se desarrolla de forma adecuada una gestión de las licitaciones que se tramitan.

Resulta fundamental que se realice un control exhaustivo de los expedientes de contratación, tanto de los que han finalizado, como de los que se encuentran en tramitación y los que se pretenden licitar en el futuro. Cuando nos referimos a un control exhaustivo, es que no resulta suficiente con que se recoja el número de procedimiento, la fecha de adjudicación y el plazo de duración, sino que la información que se recoja de cada contrato licitado debe ser lo más específica posible.

3.2.5. Elaboración del Plan de contratación.

Un adecuado desarrollo de todos (o casi todos) de los puntos estratégicos mencionados con anterioridad, deberían facilitar la elaboración del Plan anual de contratación de la entidad, que no es sino un reflejo de sus necesidades en materia de contratación.

En cuanto a la elaboración del Plan de contratación, recomendamos que se recojan como mínimo todos los contratos de la entidad que vayan a ser objeto de licitación en el año siguiente, señalando el tipo de contrato de que se trate, el importe anual del mismo y su duración.

3.2.6. Mejorar la participación de las PYMEs en los procedimientos de contratación.

La mejora de la contratación pública local debe pasar necesariamente por el incremento de información de las PYMEs en lo que se refiere a la tramitación de los procedimientos de contratación electrónica de nuestra organización, que debe ser más transparente y más accesible, permitiendo a los pequeños empresarios que puedan concurrir en igualdad de condiciones y accediendo sin dificultad a las licitaciones.

3.3.7. Implantar la contratación electrónica.

La implantación de la contratación electrónica es ya una realidad y desde luego, resulta muy difícil justificar para los Ayuntamientos su no implantación. Existiendo la Plataforma de Contratos del Sector Público, que permite la tramitación electrónica de todos los expedientes y en la que la totalidad de los Ayuntamientos deben tener integrado su Perfil del contratante, resulta difícil imaginar supuestos que tengan cabida en la excepcionalidad a la utilización de medios electrónicos regulada en la D.A.15ª LCSP. En consecuencia, todas las entidades locales deben iniciar, si no lo han hecho ya, la transición hacia los expedientes electrónicos, para lo cual podrán contar con la propia Plataforma de Contratos del Sector Público, que de forma gratuita permite la tramitación de estos expedientes.

3.3.  Evaluación de la implantación del Plan.

Mediante la evaluación de la implantación del Plan de mejora, que se realizará a posteriori, se pretende comprobar si las medidas adoptadas han servido a los objetivos inicialmente previstos.

La fase de evaluación es fundamental, pues si durante un determinado período se observa que no se está cumpliendo el objetivo inicialmente previsto, se podrán aplicar las medidas correctoras necesarias a fin de reconducir el incumplimiento, garantizando la consecución de los objetivos.

Que la fase de evaluación se realice adecuadamente requiere que previamente se hayan fijado unos objetivos muy claros y concretos, que además estén claramente definidos. Una inadecuada concreción de los objetivos, impedirá una correcta evaluación del Plan. Si llegados a esta fase, no resulta posible desarrollarla adecuadamente, seguramente encontraremos en la falta de definición de los objetivos el principal problema que deberá ser solventado con anterioridad a la finalización del Plan.

4. Conclusiones.

Abordar en una PYMEL la elaboración, implantación y evaluación de un Plan de mejora de la contratación pública local no es, desde luego, un proceso sencillo. Y no lo es, además de por muchas de las problemáticas que hemos venido abordando, porque el Plan es un cambio profundo a nivel organizativo y cultural de la entidad local.

No es un proyecto que pueda implantarse de un día para otro y desde luego, no pueden esperarse resultados a corto plazo. Los procedimientos de contratación pública no son especialmente rápidos, por lo que los efectos de los mismos deben ser observados necesariamente cuando ha pasado el tiempo suficiente sobre ellos. Y la falta de inmediatez reduce el éxito del Proyecto porque en una sociedad como la actual en la que todo se consigue de forma inmediata y automática, implantar medidas cuyos resultados no son inmediatos es un esfuerzo adicional al que tienen que hacer frente las organizaciones.

+ INFO para profundizar:

– “El plan de mejora de contratación pública local. Una oportunidad para los pequeños y medianos municipios, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº3, marzo, 2020.


[1] MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, J.M., « La Instrucción 1/2019 de la OIReScon: una visión positiva y práctica para completar el «cerco» a los contratos menores”,  El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 6, Sección Contratación del sector público, Junio 2019, pág. 100, Wolters Kluwer.

[2] Según el Instituto Nacional de Estadística, en 2018 existían 5.002 municipios con menos de 1.000 habitantes, de un total de 8.131, lo que representa un 61,51% del total de municipios en España.

Un comentario en “La planificación en la contratación pública local en los pequeños y medianos municipios (PYMEL)

  1. Muy interesante Consuelo. Lectura recomendada. Como bien dijistes en el webinar, siempre se pueden implementar pequeños cambios. Un plan te da esa visión global de cómo está la gestión y de los recursos y apoyos que hay para hacer cambios.

    Otro abrazo.

    Me gusta

Responder

Introduce tus datos o haz clic en un icono para iniciar sesión:

Logo de WordPress.com

Estás comentando usando tu cuenta de WordPress.com. Cerrar sesión /  Cambiar )

Google photo

Estás comentando usando tu cuenta de Google. Cerrar sesión /  Cambiar )

Imagen de Twitter

Estás comentando usando tu cuenta de Twitter. Cerrar sesión /  Cambiar )

Foto de Facebook

Estás comentando usando tu cuenta de Facebook. Cerrar sesión /  Cambiar )

Conectando a %s