¿Pueden las entidades locales conceder ayudas a Autónomos y PYMES como consecuencia de la crisis producida por el COVID-19? Especial referencia a la legislación andaluza

En primer lugar, debemos comenzar señalando que el tema que hoy traemos a este Blog no es ni mucho menos sencillo ni existe consenso sobre el mismo, de tal forma que existen diferentes interpretaciones sobre esta cuestión.

Por ello, a lo largo del presente artículo, solamente se aportará una visión más a esta cuestión, sin otro ánimo que tratar de desenmarañar la normativa existente a día de hoy, poniéndola en relación con el contexto actual.

Las competencias en las entidades locales

Lo cierto es que la problemática gira en torno a las competencias de las entidades locales, cuestión ampliamente debatida en los últimos años, sobre todo a partir de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (la conocida como LRSAL) ya que implicó un cambio muy significativo en esta atribución de competencias, modificando a su vez la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL). A partir de esta modificación, sin ánimo de ser exhaustivos, debemos señalar que la regulación de las competencias de las entidades locales se encuentra tanto en el art. 7 como en el 25 de la LRBRL.

Comenzando con el primer precepto, el art. 7 LRBRL señala que las competencias de las entidades locales son propias o atribuidas por delegación, de tal forma que las primeras sólo podrán ser determinadas por Ley y se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad y las segundas, por delegación del Estado y las Comunidades Autónomas, que se ejercerán de acuerdo con las reglas previstas en la disposición o acuerdo de delegación correspondiente.

Debemos señalar a este respecto que las competencias propias de las entidades locales deben ser determinadas por Ley de acuerdo con las materias que recoge el art. 25 LRBRL. A este respecto, es muy interesante la regulación que se recoge en el apartado primero cuando señala que “el Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo”.

A continuación, el apartado segundo establece que “el municipio ejercerá en todo caso competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias (…), exponiendo a continuación una extensa lista de materias cuya competencia puede ser determinada por Ley para su ejercicio por las entidades locales.

Sin embargo, para el ejercicio de estas competencias, continúa señalando el art. 25 LRBRL en su apartado 3, que “las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera”, ley a la que además deberá acompañarse una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad, de tal forma que la Ley debe prever la dotación de recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales (art. 25.4).  Además, la Ley deberá garantizar que no se produce atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración pública (art. 25.5).

En definitiva, este es el marco actual en el que deben desarrollarse las competencias propias de las entidades locales en la actualidad. A fin de dar cumplimiento a este precepto algunas Comunidades Autónomas han dictado Leyes en las que se recogen las competencias que deben ser asumidas por las entidades locales de su territorio. También lo hizo, por ejemplo, la Comunidad Autónoma de Andalucía con la aprobación de la Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía, que, sin embargo, debe ser señalado que es una ley anterior a los cambios operados por la LRSAL, sin que se haya modificado con posterioridad a la entrada en vigor de esta última.

Por otra parte, además de las competencias anteriores, el art. 7.4 introduce un nuevo ejercicio de competencias que denomina distintas de las propias y de las atribuidas por delegación (que suelen denominarse competencias impropias), cuya redacción es la siguiente: “las Entidades Locales solo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública. A estos efectos, serán necesarios y vinculantes los informes previos de la Administración competente por razón de materia, en el que se señale la inexistencia de duplicidades, y de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de las nuevas competencias.

En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”.

De acuerdo con la regulación prevista por el art. 7.4 LRBRL, para que las entidades locales puedan ejercer esta clase de competencias, necesitan necesariamente:

-Informe vinculante de la Administración competente por razón de la materia, en la que se señale que no existen duplicidades en el ejercicio de la competencia que se solicita ejercer.

-Informe vinculante de la Administración que tenga atribuida la tutela financiera sobre la sostenibilidad financiera de la competencia que se solicita ejercer.

Una vez ambos informes sean favorables, la entidad local puede ejercer esa competencia que no se encuadre dentro de sus competencias propias o que no haya sido atribuida por delegación.

Las competencias en materia de subvenciones a PYMES y autónomos en la LAULA

Una vez examinado el régimen competencial de las entidades locales, cabe preguntarse si resulta posible otorgar subvenciones a autónomos y PYMES, a la luz de la normativa anteriormente expuesta.

Lo primero que debemos comenzar señalando es que en las materias que se recogen en el art. 25 LRBRL no se encuentra ninguna referencia a autónomos, PYMES, actividades comerciales o similar por lo que es difícil encontrarla en las competencias que las Comunidades Autónomas han atribuido a las entidades locales en su respectivo ámbito territorial. En todo caso, se hace preciso acudir a la legislación autonómica correspondiente.

En nuestro caso, acudimos a la legislación andaluza, a través de la ya mencionada Ley 5/2010, de 11 de junio, de autonomía local de Andalucía (LAULA), la cual se desarrolla al amparo de lo dispuesto por el art. 60 del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que apenas hace referencia a esta cuestión. Sólo encontraremos el art. 9.21 que prevé que los municipios andaluces podrán ejercer competencias propias en materia de “fomento del desarrollo económico y social en el marco de la planificación autonómica”.

A efectos de determinar el alcance y contenido de este precepto, debemos comenzar señalando que el art. 6.2 de la LAULA establece que “las competencias locales que determina la presente ley tienen la consideración de propias y mínimas, y podrán ser ampliadas por las leyes sectoriales”.

Esta consideración de propias y mínimas ha sido matizada por la doctrina, señalando que “como deja bien claro el art. 6.2, estas competencias se entienden como «propias y mínimas», siendo posible su ampliación por el legislador sectorial. De esta manera, trata de concretarse un núcleo competencial que, como hemos señalado con anterioridad, en la mayor parte de las ocasiones será compartido y no exclusivo. Si analizamos las previsiones de dicho artículo, detectamos en la mayor parte de ellas una remisión al marco normativo autonómico. En estos casos, que son la mayoría, lo que el legislador hace es concretar qué pueden hacer los municipios en relación con una determinada materia sobre la que también los poderes autonómicos tienen margen de actuación. (…) Esta limitación está prevista en otras muchas materias. Sería el caso, por ejemplo, de las competencias relativas a vivienda («elaboración y ejecución de los planes municipales de vivienda y participación en la elaboración y gestión de los planes de vivienda y suelo de carácter autonómico» -art. 9.2 b)-; «otorgamiento de calificación provisional y definitiva de vivienda protegida, de conformidad con los requisitos establecidos en la normativa autonómica» -art. 9.2 d)-; gestión de los servicios sociales comunitarios («conforme al Plan y Mapa Regional de Servicios Sociales de Andalucía» -art. 9.3-, o de la más genérica, relativa al fomento del desarrollo social que deberá hacerse «en el marco de la planificación autonómica» (art. 9.21)”[1].

De acuerdo con esta postura interpretativa, nos encontraríamos ante una competencia que se atribuye como propia y mínima a la entidad local (art. 6.2 LAULA) sobre la que la Comunidad Autónoma también tiene margen de actuación, de tal forma que nos encontraríamos ante una competencia compartida. Así parece desprenderse igualmente de la propia Exposición de Motivos de la LAULA cuando señala que “el objetivo es claro: garantizar la titularidad de competencias propias municipales con plena conciencia de la dificultad que supone delimitar materias inevitablemente compartidas y tratando de volcar el esfuerzo en clarificar las funciones que, en cada caso, correspondan a la Comunidad Autónoma o a los entes locales”.

Respecto de las competencias compartidas, traemos a colación la STC 107/2017, de 21 de septiembre de 2017, cuando establece que “no cabe identificar los conceptos de «complementariedad» y «duplicidad» (…) una actividad «complementaria» en el sentido del antiguo artículo 28 LBRL no es, necesariamente, una actividad «duplicada» a efectos del nuevo artículo 7.4 LBRL, esto es, una tarea incursa por definición en la prohibición de «ejecución simultánea del mismo servicio público» por parte de varias Administraciones públicas”.

El hecho de que nos encontremos ante una competencia compartida y que, además, el art. 9.21 exija que el fomento del desarrollo económico y social se realice “en el marco de la planificación autonómica”, hace necesario que para que por la entidad local se asuma esta competencia, debe contarse necesariamente con la Comunidad Autónoma. Para ello, precisamente, recoge el art. 83 de la LAULA que “los municipios, las provincias y las entidades de cooperación territorial podrán celebrar convenios de cooperación entre sí o con la Comunidad Autónoma de Andalucía para la más eficaz gestión y prestación de servicios de sus competencias añadiendo a continuación que “a través de los convenios de cooperación, las partes podrán coordinar sus políticas de fomento dirigidas a un mismo sector o población, ejecutar puntualmente obras o servicios de la competencia de una de las partes, compartir las sedes, locales o edificios que sean precisos para el desarrollo de las competencias concurrentes o propias, ceder y aceptar la cesión de uso de bienes patrimoniales, desarrollar actividades de carácter prestacional y adoptar las medidas oportunas para alcanzar cualquier otra finalidad de contenido análogo a las anteriores”.

Es evidente que, en este caso, todas las Administraciones Públicas están desarrollando políticas de fomento en relación con el mismo sector o población, que en este caso son los colectivos más desfavorecidos de un lado, y de otro, los empresarios y autónomos que se están viendo afectados por las medidas que desde el Gobierno se están adoptando para la lucha contra el COVID-19.

Encontramos aquí una fórmula adecuada para que las entidades locales puedan desempeñar esta competencia de otorgamiento de subvenciones para autónomos y PYMES. Además, considero que puede ser un buen momento para reivindicar también la utilización de estos convenios de cooperación entre Comunidad Autónoma y entidades locales para una efectiva y correcta gestión de las competencias compartidas entre éstas, ganando en eficiencia en la gestión, que en definitiva es lo que interesa a los ciudadanos. Nos encontramos ante una situación muy delicada que desgraciadamente se va a prolongar en el tiempo, por lo que las Administraciones deben utilizar todos los recursos disponibles a su alcance, siendo éste muy interesante para una adecuada coordinación Comunidad Autónoma-entidad local.

La opción del 7.4 LRBRL: Solicitud de los informes preceptivos

¿Qué sucede en el caso de que no sea posible firmar estos convenios de cooperación o nos encontremos en Comunidades Autónomas que directamente no regulan esta competencia en los términos que hemos señalado? Pues debemos entender que la entidad local no puede ejercer como propia esta competencia. Siendo conscientes de que puede ser una postura excesivamente rígida, es la que parece desprenderse del actual sistema normativa en materia de atribución de competencias a las entidades locales.

¿Qué significa esto? Pues que necesariamente, para que las entidades locales puedan ejercer estas competencias, deben hacerlo siguiendo el procedimiento previsto por el art. 7.4 LRBRL, al que ya nos referimos con anterioridad. Esto es, solicitar los dos informes preceptivos a los órganos correspondientes: el primero relativo a la inexistencia de duplicidades y el segundo relativo a la sostenibilidad financiera para el ejercicio de esta competencia.

Lo cierto es que a la luz de los acontecimientos no resulta baladí la exigencia de dichos informes pues muchas Comunidades Autónomas están aprobando ya subvenciones con contenidos similares a los que se pretenden aprobar por las entidades locales, por lo que la exigencia de evitar duplicidades cobra aún mayor importancia.

Siendo conscientes de que se trata de alargar un trámite en un momento especialmente sensible para el conjunto de la población, solo nos queda reivindicar que la lucha por evitar mayores perjuicios económicos y sociales no recae en exclusiva sobre las entidades locales y que las Comunidades Autónomas deben facilitar también que los Ayuntamientos puedan promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (art. 25.1 LRBRL) mediante el ejercicio de estas competencias impropias.

Fue la propia LRSAL la que impuso la obligatoriedad de estos trámites y la tramitación del expediente es muy clara en la Ley. Necesariamente debe acudirse a la Comunidad Autónoma y ésta debe cooperar también con las entidades locales para realizar el trámite de la forma más rápida y sencilla posible. Esta colaboración entre las dos administraciones es obligatoria y además necesaria para una adecuada gestión de estas competencias que hoy en día se hacen más necesarias que nunca.

Sólo con una estrecha colaboración entre Administraciones cuyo objetivo sea simplificar y facilitar la tramitación de los expedientes, se conseguirá mejorar la prestación de servicios a la ciudadanía que en un momento como el actual, no es sólo una prioridad, sino la razón de ser de la propia Administración.


[1] CRUZ VILLALÓN, MEDINA GUERRERO (Dir.), Comentarios al Estatuto de Autonomía de Andalucía, 2012.

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