Relatoría del I Congreso de Contratación Pública de Valencia: Contratación pública transformadora

El I Congreso de Contratación Pública de Valencia, bajo el lema “Contratación Pública transformadora” fue inaugurado por Dña. María Elena Olmos, secretaria general de la Universitat de Valencia, así como por el Sr. Vicent Soler y Marco, Conseller de Hacienda y Modelo Económico, cuya intervención puso de relieve la importancia de la contratación pública transformadora como palanca de transformación de la economía. Nos habló de la importancia de primar la calidad sobre el precio y en la necesidad de comprar de forma inteligente, pues los recursos económicos de los que dispone la Administración son de los ciudadanos. Finalmente, daba por inaugurado el Congreso.

A continuación, en la primera Mesa de la mañana se abordaron las Centrales de compra bajo el título “CENTRALES DE COMPRAS. INSTRUMENTOS DE CENTRALIZACIÓN DE COMPRAS PÚBLICAS. AVANCES, EVOLUCION Y DESARROLLO. EXPERIENCIAS EN ESPAÑA DEL MINISTERIO DE HACIENDA, DE LAS DIPUTACIONES Y DE LAS CCAA”.

Modera Dña. María Pilar Batet esta Mesa en la que agradece la asistencia tanto a los que se encuentran presencialmente en Valencia y aquellos que siguen la retransmisión online. A continuación, comienza su exposición D. Francisco José Pérez Domínguez, explicando de forma muy amena como comenzó la Diputación Foral de Guipúzcoa, a partir de las necesidades de los Ayuntamientos que solicitaban que la Diputación hiciera contratos para ellos y finalmente comenzaron con el contrato de energía eléctrica porque era el más urgente para todos y posteriormente, el de servicio postal.

A continuación, expuso Dña. Teresa Royo Manero, que nos contó que su Central de Compras se crea en 2007 con un catálogo de servicios en Aragón y a partir de ahí fueron creciendo, siempre vinculado con la contratación electrónica. Explica que en la actualidad se encuentran inmersos en el desarrollo de los sistemas dinámicos de adquisición. Insiste que para el futuro están trabajando en otros contratos como los de seguros.

Por último, D. José Santos Santamaría Cruz nos explicó que las Centrales de Contratación no son tan nuevas, sino que tienen ya tradición sobre todo en el ámbito de la Administración General del Estado, incluso en los años 60 cuando surgió la centralización de compras, salvando las distancias. El objetivo de la Central cuando se crea es aprovechar los recursos existentes, y que han estado trabajando con diferentes acuerdos marco aunque en la actualidad se han lanzado con los sistemas dinámicos, si bien indica que no todos los acuerdos marco pueden encuadrarse dentro de los sistemas dinámicos, sino que habrá que estar a la naturaleza de cada contrato.

A la pregunta de Dña. María Pilar Batet sobre qué tipo de contratos son los más frecuentes en el ámbito de las Centrales de compra, los ponentes estuvieron de acuerdo en que el Acuerdo marco por excelencia es la energía eléctrica, así como contratos especialmente complejos.

Ya en el turno de preguntas se abordaron cuestiones como los Acuerdos marco con uno o varios adjudicatarios, sobre todo en aquellos casos en los que existe un único adjudicatario ven contextos como el actual en el que la volatilidad de los precios se ha convertido en un verdadero problema en el ámbito de la Administración pública.

Se abordó también la problemática de la restricción de la competencia que conlleva los Acuerdos marco y qué medidas se adoptan a la hora de diseñar los pliegos de los Acuerdos marco, dando lugar a un interesante debate sobre el cierre de mercado derivado de estos Acuerdos.

Posteriormente, tuvo lugar la Mesa de “SISTEMAS DE RACIONALIZACIÓN DE LA CONTRATACIONES: ACUERDOS MARCO Y SISTEMAS DINÁMICOS DE ADQUISICIÓN: VENTAJAS, SIMILITUDES Y DIFERENCIAS, EXPERIENCIAS DE SISTEMAS DINÁMICOS DE ADQUISICIÓN”.

Fue la Mesa más extensa, en la que se reunieron un total de siete ponentes que explicaron de forma práctica el funcionamiento de sus propios sistemas dinámicos de adquisición. Una mesa de una duración de tres horas en la que se abordó de forma muy exhaustiva el funcionamiento de esta figura tan novedosa de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Pública. Desde luego, una exposición imprescindible para todos aquellos que quieran adentrarse en el interesante y complejo mundo de los sistemas dinámicos de adquisición.

No cabe duda de que escuchar estas experiencias fue un grandísimo empuje para todas aquellas Administraciones que quieren lanzarse pero que no saben cómo enfrentarse a esta clase de contratos.

Moderó Dña. Ana Isabel Bueno Bueno, que además nos aportó su experiencia en la Conselleria de Hacienda y Modelo Económico de la Comunidad Valenciana y más concretamente de las funciones desempeñadas por la Central de Compras, destacando que tienen ya preparado un sistema dinámico de adquisición de TIC.

Comenzó D. Ana María Sabiote Asensio que nos aportó su valiosa experiencia con los Sistemas dinámicos de adquisición en un Ayuntamiento de 15.000 habitantes y que nos demostró que no hay que ser una Administración pública muy voluminosa para poner en marcha esta clase de procedimientos. Nos contó que su objetivo era no abusar del contrato menor y comenzaron su andadura en el año 2019, para lo cual contaron con el apoyo de la Corporación, que considera fundamental. Señala, además, que se fijaron en lo que estaba haciendo el Ayuntamiento de Gijón, Ferrocarriles o la Universidad de Almería y finalmente pusieron en marcha las categorías a partir de los CPVs. Finalmente, en mayo de 2020 tenían ya sus primeros homologados en el sistema con una gran concurrencia de licitadores. Resalta que consiguieron un importante ahorro económico a partir de estos sistemas.

A continuación, expuso D. Juan Barberán González y aportó su visión como Director de Compras en la Corporación Pública Empresarial de Navarra (CPEN). Señala que comenzaron a trabajar en 2010 en licitaciones centralizadas mediante acuerdos marco, pero que 2020 supone un punto de inflexión, al poder disponer de plataformas para lanzarse a los sistemas dinámicos de adquisición. Nos habla de la importancia de enfocar los procedimientos desde el entorno VUCA.

Por su parte, D. Diego Ballina Díaz, nos aporta su experiencia en el Ayuntamiento de Gijón y nos recuerda la importancia de que los juristas vayan acompañados de los técnicos para poder diseñar adecuadamente los procedimientos. Señala que para escoger entre Acuerdos marcos y los Sistemas dinámicos de adquisición, éste último es más sencillo pero que el primero permite no hacer una segunda ronda o limitar el número de proveedores. Apunta como ejemplos que la reparación de los vehículos la han tramitado a través de Acuerdo marco sin segunda vuelta y las reparaciones de obras a través de sistemas dinámicos de adquisición.

Llegó el turno de Dña. Rocío Nieto Arias, que nos habló de su experiencia en Ferrocarrils de la Generalitat Valenciana. Apunta que el inicio de los sistemas dinámicos de adquisición fue en 2018, a los tres meses de entrada en vigor de la Ley de Contratos y que aún no han sido auditados. Indica que sólo encontraron al Ayuntamiento de Gijón como referente y que la Plataforma de Contratos del Sector Público no permitía estos procedimientos, de tal forma que tuvieron que contratar una plataforma privada para su puesta en marcha. Manifiesta que para ellos ha sido una auténtica alternativa al contrato menor.

D. Israel Rodríguez García expuso su dilatada experiencia al frente de la Gestión de Contratación Electrónica de la Universidad de Almería, haciéndonos soñar con que un Amazon de compra pública es posible en la Administración pública. Apunta a la flexibilidad de la regulación de los sistemas dinámicos que nos permite ser creativos en el diseño de los Pliegos, sobre todo en el ámbito de la Universidad en la que compran una increíble variedad de productos. Reflexiona sobre el hecho de que las técnicas de racionalización suponen pensar, obligan a pensar en la contratación y a cambiar el foco para reflexionar qué se compra y para qué se compra.

A continuación, Dña. Lucía Salas Vázquez expuso la importancia que tiene la contratación pública en el ámbito sanitario y más concretamente la utilización de los Acuerdos marco. Resalta la importancia de la formación ante la falta de experiencias de sistemas dinámicos de adquisición en el ámbito sanitario, resaltando que el impulso definitivo vino de la mano de la pandemia, al ser necesario dotar a los sanitarios de equipos de protección. Expuso de forma muy exhaustiva el funcionamiento de las categorías y la importancia de homologar a los licitadores con carácter previo. Se definió como una gran defensora de este sistema, por encima incluso de los Acuerdos marco.

En último lugar, intervino Dña. Marta Alba Pacheco, que nos aportó el punto de vista del sector privado, resaltando que para ellos el Acuerdo marco ha sido su procedimiento habitual porque en el ámbito sanitario, es el procedimiento estrella, si bien se van abriendo paso los sistemas dinámicos, a los que considera los grandes desconocidos. Señala que la compra pública no es solamente ahorrar precio, sino también los costes derivados de la contratación.

A continuación, se inició un interesantísimo debate entre los ponentes sobre el funcionamiento de los sistemas dinámicos de adquisición, explicando las fases de las que se compone, así como de diferentes cuestiones vinculadas a los mismos, como la necesidad o no de la existencia de crédito en las fases iniciales del procedimiento. Se plantearon también como impedir las prácticas colusorias que puedan surgir como consecuencia de la utilización de estos procedimientos, el funcionamiento de los catálogos electrónicos y como configurarlos y cuando es más recomendable acudir a los Acuerdos marco y cuando acudir a los Sistemas dinámicos de adquisición.

En definitiva, fue una Mesa eminentemente práctica que nos acercó y nos facilitó las claves sobre esta figura.

Después del almuerzo ofrecido por la organización, retomamos las ponencias para hablar, en este caso de los “TRIBUNALES DE CONTRATACION. CUESTIONES MÁS RELEVANTES RESUELTAS POR LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DE RECURSOS CONTRACTUALES”.

Bajo la moderación de Dña. Margarita Vento Torres, tuvo lugar una interesantísima Mesa sobre el recurso especial en materia de contratación y la doctrina generada por los Tribunales, si bien se centraron en temas específicos que consideraron muy relevantes a la hora de abordarlos.

Así, comenzó Dña. Concepción Ortiz Fuertes, Presidenta del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, nos plantea la problemática derivada de la ejecución correcta de los Fondos europeos, porque nos indica que a Europa lo que más les preocupa es la prevención, detección y control de corrupción, fraude y conflictos de interés, por lo que se debe leer el derecho interno a partir de ahí. Resaltó que deben abordar distintas situaciones como el falseamiento de competencia (causa de exclusión potestativa), el conflicto de interés y las prácticas colusorias.

Dña. María Eugenia López Mora dedica su ponencia al recurso a capacidades externas, explicando importantes supuestos prácticos que nos aclaran las cuestiones derivadas del mismo. Nos insiste en que aunque la corriente de los Tribunales es antiformalista, no se puede salvar el hecho de que no se indicara que se recurría a solvencia externa para hacerlo finalmente. Aportó a continuación numerosas Resoluciones que resolvían esta problemática.

El último ponente fue D. Javier Serrano Chamizo que se centró en la compra pública medioambientalmente estratégica “sea eso lo que sea”, reivindicando algo tan esencial como los principios tradicionales de la contratación pública, y explicó un caso de utilización de la proximidad de forma correcta y la necesidad de que se aplique el famoso test de proporcionalidad, que lo considera como un método del derecho para que la intuición no te acabe engañando.

Posteriormente se abrió por la moderadora un turno de preguntas, en el que por los asistentes se planteó y alertó sobre solvencia externa y el negocio de compraventa de clasificaciones empresariales, que dio lugar a un intenso debate al respecto en el que se concluye que hay que reconducirlo a la integración de la solvencia.

Por último, se abrió un interesante debate sobre creación de empresas fantasma que integran la totalidad de su solvencia por medios externos.

En conclusión, la participación de los asistentes tanto presenciales como online fue absolutamente enriquecedora, facilitando el examen de muchas cuestiones controvertidas en la ley.

Ya finalizando el primer día, en la última sesión se abordó una cuestión interesantísima como es “LA RELACIÓN CALIDAD PRECIO Y LOS COSTES DEL CICLO DE VIDA DE LOS CONTRATOS PÚBLICOS AL AMPARO DE LA LEY 9/2017 DE CONTRATOS DDL SECTOR PÚBLICO”, la cual fue presentada también por presentada por Dª Margarita Vento Torres y que corrió a cargo de Dña. María Dolores Cancela Rey, que expuso de forma sencilla y amena una cuestión tan compleja como es el coste del ciclo de vida de los contratos. Para ello, fue desgranando el artículo 148 de la Ley de Contratos con exhaustividad y rigor. Su ponencia se centró en el análisis de este ciclo de vida, la incorporación de criterios ecológicos en la contratación y el registro de la huella de carbono. Y aunque parecía imposible, pudo demostrarnos que es difícil, pero no imposible calcular el coste del ciclo de vida, aunque es difícil su control posterior.

El segundo y último día comenzó con la mesa redonda de “LA COMPRA PÚBLICA DE INNOVACIÓN”, moderada por Dña. Pilar Batet Jiménez, que señaló que esta compra es un motor importante para posicionar a las empresas en el mercado y ser más competitivas, definiéndose como una convencida de este tipo de compra. Explicó que pusieron en marcha una asociación para la innovación y que conoce solo dos más.

A continuación, presentó a Dña. Pilar Morgade Saavedra, que explicó la experiencia consolidada que tienen en la compra pública innovadora como herramienta en Galicia desde hace diez años. Desarrolló que la Compra pública innovadora ha permitido abrir las puertas a la asociación para la innovación. Señala que no utilizan contratación tradicional como consecuencia de la transformación de la contratación pública en el Servicio Gallego de Salud. Destacó el fundamental apoyo de la Asesoría jurídica central que consideró esencial. Considera que el procedimiento estrella es la Asociación para la innovación, por ser un procedimiento muy completo.

Por su parte, abordó D. José Manuel Martínez Fernández la compra pública de innovación desde el prisma de incorporar la innovación a cualquier parte del proceso de la contratación pública, como la creación de pliegos tipo, para que quién quiera aproximarse a estos procedimientos pueda hacerlo. Nos habló del Proyecto de Ley de fomento de empresas emergentes, que quiere impulsar las empresas innovadoras, que incluye la compra pública innovadora entre su articulado, pero que considera que no son suficientes para impulsar esa innovación. En su opinión, el problema de la Ley de Contratos es que no define qué es la compra pública pre-comercial o de innovación de procesos. Nos recuerda, también entre otras cuestiones, que la Ley actual ha olvidado la reserva de contratos para las PYME con sello de PYME innovadora, que se creó en 2015.

A continuación, Dña. Nieves Alba Moratilla, nos aportó su visión de la compra pública innovadora y pre-comercial. Nos explicó que, en 2020 desarrollaron un proyecto trasversal conformado por diferentes perfiles con el reto de desarrollar un programa muy ambicioso en materia de compra pública innovadora, del que destaca la importancia del equipo.

Por último, Dña. Yolanda Cárcel Fons nos contó su experiencia como Jefa de Servicio de Innovación en el Sector Público y Compra Pública Innovadora de la Agencia Valenciana de Innovación de la Comunidad Valenciana, destacando el apoyo a las entidades locales mediante la formación de personal, facilitar las consultas preliminares al mercado. Además, cuentan con cursos también en materia de compra pública de innovación, a fin de sensibilizar sobre estos procedimientos y el potencial que tiene.

En el turno de debate se incidió en la importancia de la formación y la información, a fin de facilitar la implantación de este tipo de proyectos, incluyendo también a los Secretarios y a los Interventores.

A continuación, se inició una Mesa redonda muy práctica y dinámica consistente en “PROPUESTAS DE MEJORA EN LA NORMATIVA CONTRACTUAL”.

Moderó D. Guillermo Yánez Sánchez planteando la pregunta: ¿es necesario mejorar la Ley de Contratos? Nos anima a ser perfiles transversales, a mirar más allá de la contratación pública. Además, nos recuerda que en el Congreso hemos conseguido dejar atrás el contrato menor, que es digno de mención.

A partir de esa pregunta, expuso D. Bernabé Palacín Sáenz que él no tiene tanta confianza en la mejora regulatoria como en los agentes facilitadores que intervienen en la contratación. Hizo además especial hincapié en la importancia del control material de la ejecución de los contratos, destacando la Oficina de ejecución, que hoy en día es insuficiente.

A continuación Dña. Charo Delgado Fernández considera que una mejora podría ser una transparencia más dirigida, no una subida del expediente completa y “a bulto”, sino una transparencia más elaborada. Señala además que la Ley no ha conseguido simplificar procedimientos. Destacó también la complejidad de la ley cuando uno se encuentra con un contratista impresentable y no existen mecanismos ágiles para resolver el contrato.

Por último, D. Juan Carlos García Melián nos comentó que a través de twittear lanzó la pregunta que precisamente da nombre a la Mesa redonda: ¿cómo mejorar la Ley de contratos? Nos aporta un código QR donde se puede consultar las mejoras que aportó la comunidad de contratación pública de Twitter. Además, nos contó que han puesto en marcha el Barómetro de la Contratación Pública, en colaboración con las Fundación Novagob y a la que no le perderemos la pista porque seguramente arroje resultados muy interesantes.

Por último, cabe destacar el interesante turno de intervenciones en las que abordamos diferentes cuestiones como la complejidad y extensión de la Ley, la eliminación del sobre 1 o la inscripción en el ROLECE. Se planteó también el hecho de que la simplificación también es responsabilidad de los operadores, no es culpa exclusiva de la ley, sino que debemos utilizar la Ley de forma sensata.

La tercera Mesa redonda del día, se abordó un aspecto que hasta ahora sólo se había mencionado de forma superficial pero que es esencial en el desarrollo de los contratos públicos, como es “LA FISCALIZACIÓN. AUDITORÍA Y ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA EN LA CONTRATACIÓN PÚBLICA”.

El moderador D. Javier García Pérez comenzó proponiéndonos el camino de la fiscalización relativo a las fases del control, siempre centrando el enfoque en la mejora del proceso, pues son diferentes las formas de ejercer ese control.

Comenzó la ponencia Dña. Matilde Prieto Cremades que nos habló del control interno en el contrato de obras y sus diferentes fases. Destacó el Reglamento de control interno de la Diputación provincial de Alicante e hizo hincapié en la intervención material de las inversiones mediante la asistencia a la recepción de los contratos, pues se siguen encontrando numerosas anomalías en esta intervención material: excesos de plazos, ejecución muy lenta, entre otras cuestiones.

A continuación, Dña. Elena Hernández Salguero nos habló de ese mantra de que la contratación pública es una actividad de riesgo y de lo importante que es ponerse en la piel de los gestores, porque es fácil observar los procedimientos desde la atalaya del control. Por ello, resalta la labor orientadora del Tribunal de Cuentas, porque es una función desconocida pero que permite poner el foco en la ejecución de los contratos y mejorarlos. Apunta a que estamos en un momento de inflexión en el que “o vamos hacia adelante o no vamos”. Por ello, su reivindicación es la de que tenemos muchos organismos de control y hay que sacar el máximo partido de todos ellos.

Intervino en último lugar D. Diego Pérez Martínez que nos aportó su experiencia en la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF). Comenzó señalando que, en cierta medida, se considera un funcionario renacentista pues se dedica “un poquito a todo”. A su juicio, el precio importa precisamente porque es gasto público y por ello, la estabilidad presupuestaria va de la mano del precio de los contratos. Reconoció que la Contratación pública es transversal pero que no debe olvidarse de que todo tiene un coste que debe ser reflejado. Por último, apuntó a la importancia de que diseñen mecanismos de evaluación, porque en la actualidad, como no se fijan objetivos iniciales, no hay nada que evaluar a posteriori.

En el turno de preguntas, se abrió un extenso e interesantísimo debate sobre los contratos de emergencia por Covid y cuál va a ser la postura del Tribunal de Cuentas en este sentido. Dña. Elena Hernández Salguero señaló que están realizando tres informes relativos a esta cuestión y que deben ser leídos con una mirada positiva, aunque no son amables porque ponen de relieve ciertas deficiencias.

Por último, se abordó en la última Mesa la “EXPERIENCIA EN LA GESTIÓN DEL MECANISMO PARA LA RECUPERACIÓN Y LA RESILIENCIA”, un tema de rabiosa actualidad a partir de los Fondos Next Generation y del propio Plan desarrollado por el Gobierno de España.

Moderó la sesión el Catedrático de Derecho Administrativo D. Gabriel Doménech Pascual, que nos presentó a los últimos ponentes del Congreso.

Intervino a continuación D. Joan Carrió i Vidal, que explicó los equipos que han ido formando para la gestión del Mecanismo para la Recuperación y la Resiliencia.

Por último, tomó la palabra D. Juan Ángel Poyatos León. Director General de Coordinación de la Acción del Gobierno. Presidencia de la Generalitat Valenciana, que también nos habló de su grupo de trabajo para la gestión de los fondos.

Entre las cuestiones planteadas, se habló de que los Proyectos estratégicos para la recuperación y transformación económica (PERTE) han perdido la fuerza inicial con la que se lanzaron y se debatió sobre si sería posible que entraran en los Fondos Europeos contratos ejecutados con anterioridad a la normativa, para lo cual habrá que esperar en qué sentido se pronuncia la Comisión Europea.

A modo de CONCLUSIÓN final del Congreso, y una vez expuestos todos los planteamientos abordados en las Mesas, cabe destacar el altísimo nivel de los ponentes así como de las cuestiones tratadas. Ello permitió que los asistentes pudieran profundizar en todas aquellas cuestiones que siempre son más controvertidas, aportando soluciones reales y que reflejan la buena salud de la que goza la profesionalización de la contratación pública en España. No podemos sino compartir la afirmación que tantas veces hemos escuchado estos días de que la Ley de Contratos del Sector Público es una ley compleja y extensa, pero a ello debemos añadir que su estudio y aplicación resulta más sencilla cuando se cuenta con la dirección, orientación y acompañamiento de grandes profesionales como los aquí mencionados, que además, no dudan en prestar su ayuda y dedicación cuando se les solicita.

Por último, me gustaría destacar la cantidad de ocasiones que también hemos escuchado a ponentes referirse a otros que les sirvieron de inspiración y ayuda para poner en marcha sus propios proyectos en su Administración. Esa ayuda entre profesionales y, en definitiva, entre las diferentes Administraciones públicas, convierten a la contratación pública en una rama en la que predomina esa inteligencia colectiva de la que tanto se habla últimamente y que demuestra que al menos en este ámbito, juntos llegaremos mucho más lejos.

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